一、現行流域水污染治理制度存在塊塊分割和分散管理等弊端，不利于不同利益主體集體行動

流域水污染治理是典型的準公共物品，地方行政分割體制強化了地方利益，與準公共物品的屬性相悖，這是我國流域水污染治理低效的體制性原因。主要表現在以下三個方面：

一、地方政府客觀存在自利化傾向，流域水污染屬地化治理原則使它們更多地考慮地方利益的得失；二、地方政府對水資源的分散化管理造成部門職能的沖突。例如，區域和行業在水資源開發、利用等方面的決策分散，地下水、地表水和云水資源的管理部門分散，農業、工業、居民生活用水管理分散，水管理決策執行權分散在政府領導、技術人員和專職管理人員之間，部門分割還在相當程度上造成“環保不下河、水利不上岸”的管理窘境；三、流域水資源管理權分散在不同的行政部門，流域管理機構則被限定在分散性的特定區域（如重要河段、邊界河段和交叉河段）和特定標準（如取水許可限額）之內承擔水管理職能，難以通過宏觀徑流調節來應對流域水質的波動。

在地方行政分割體制條件下，流域內不同利益主體難以通過集體行動以實現共同利益，這是因為流域承載的規模經濟總量足夠大時，以流域為載體的各個主體如政府、市場、公民以及團體等就會因為各自利益的理性考慮而陷入集體行動的困境。進一步說，行政分割體制條件下流域水污染治理還存在著邊際成本上升的趨勢，越往下游治理成本越呈現邊際遞增。地方行政分割程度越高，流域水污染治理失效的后果越嚴重，其治理成本越大。

流域水污染治理的準公共物品屬性，在本質上要求政府、市場和公民個體都能夠發揮治理的主體作用，而不能依靠任何單一的運作方式。不改變各自為政的地方分治思路，僅通過強化的屬地管理、嚴格的排污收費、污染配額的削減，以及改進治理技術、增加資金投入等措施，難以擺脫流域水污染治理低效的結局。

二、參與共治是超越地方行政分割的流域水污染治理體制創新，可促進不同利益主體集體行動

筆者通過田野調查，獲得三則相對成功案例，它們各自孕育著我國流域水污染治道變革和制度創新的因素。

江蘇贛榆縣和山東莒南縣在聯合治理龍王河流域水污染過程中，兩縣政府間形成經常性的聯席會議制度，兩地環境監察人員建立了聯合督察機制。江蘇和浙江兩省在協商治理瀾溪塘流域水污染過程中，雙方地方政府建立了市縣鎮三級互動，發揮了政府間合作的優勢和主導作用，社會公眾和團體對經濟項目的環境評價實現了至關重要的參與權、知情權和話語權。江蘇、浙江和上海在共同治理太湖流域水污染過程中，建立了多級政府之間的信息披露制度、行政監察制度和聯席會議制度，政府、市場和社會公眾都能參與共治，水利、環保、財政、農業等部門都能聯動合作。

龍王河、瀾溪塘、太湖3個流域水污染治理案例，初步顯示了制度探索和創新帶來的活力，是一種參與共治機制。一是克服了各個地方政府自利化的傾向，強調流域經濟發展和生態環境的良性互動；二是摒棄了一個地方政府的單邊行政模式，強調多個地方政府之間的協同和合作；三是脫離了經濟權重決定話語權大小的傳統游戲，強調地方政府依靠行政力權威構建平等的對話平臺，在信息對稱基礎上通過談判、協商達成共識和合作；四是突破了在單一政府模式框架內謀劃頂層設計的思路，強調政府、市場和自治組織等都是共同參與流域水污染治理的主體力量。

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